上海与东京城市管理体制机制对比

研究范围界定

1.1 城市管理的范围界定

狭义的城市管理通常就是指市政管理,即与城市建设、运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。

根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《上海市城市网格化管理办法》《上海市城市网格化管理规范(2015版)》《上海市城市管理行政执法条例》《〈上海市城市管理行政执法条例〉实施办法》等,本文的研究范围主要聚焦市政设施、建设管理、交通管理、市容环卫、园林绿化、房屋管理、水利水务、生态环境、城市安全等领域的管理。


1.2 研究对象的范围界定

通常所说的东京,包括东京市(即东京23个区)、东京都、东京都市圈、首都圈等概念。其中,东京都行政区范围2188平方公里,下辖23个区、26个市、5个町、8个村。上海行政区面积6833平方公里,包含16个区。东京都在行政区面积、人口等方面与上海相比具有较大的可比性。

需要关注的是两市的差异。一是在经济总量方面,上海与东京都相比,按照目前两城市的经济增速,估计还有15~20年的发展差距,按照人均GDP计算则有约30年的发展差距。二是东京都郊区通过不断提高基础设施建设、配套完善的社会公共设施、发展都市农业等方式基本消除了城乡差异,而上海城乡差异依旧存在,二元结构特征仍然明显。三是东京都的区、市、町、村的面积与上海中心城区的黄浦、徐汇、长宁、普陀、静安、虹口、杨浦等区及一般的镇大致相当。四是东京都已由大规模建设转入全方位运营管理阶段,而上海则处于大规模建设和精细化管理并举的建设阶段。


上海与东京城市管理基础差异比较

2.1 城市发展阶段还存在一定差距

东京都人口1350万人,城镇化率90%以上,GDP总量在长达50年的时间中居全球城市首位。2016年,GDP9472亿美元,人均GDP70130美元。上海人口2415万人,城镇化率87.6%,2016年,GDP4066亿美元,居全球第7位,人均GDP16837美元。


2.2 行政管理体制存在根本性差异

东京都23个区作为自治团体在日本的行政体系上相当于市一级的地位。都与区、市、町、村是平行的,不存在垂直隶属关系。都可以指导区、市、町、村的工作,提供信息和咨询。都一级的组织(共计27个部门)大致可分为两大类:一类是决策机构,主要是议会局;另一类是执行机构,称为知事部局、供应企业局,附属机关,行政委员会。上海是国内最先实行“两级政府、三级管理”行政体制改革的城市。市政府管理的重点在制定战略规划、政策法规,监督检查、引导、调控等宏观层面;区政府主要负责直接管理;街道作为区政府的派出机构,随着管理权力下放和重心下移,成为直接的管理机构。

相比而言,上海的行政管理体制垂直结构明显,东京都则是平行的协调和指导关系。就市、区关系而言,东京都都一级与特别区(相当于上海的中心城区)、市(相当于上海的近郊区)、町、村(相当于上海的远郊区),有差异化的管理分工,体制更显灵活。就市级管理机构而言,东京都在都级行政管理中,分为执行一般行政事务管理的部局、公共事业运行的企业局厅,以及制衡和监督的行政委员会等,较上海而言东京都的行政管理和市场运作的界定更加清晰。


2.3 管理重点和体量存在较大差异

2017年,东京有木构建筑196万栋,总建筑面积19907.4万平方米;非木构建筑83.2万栋,总建筑面积49256.4平方米。东京都公路路网总长24431公里,地铁线网总长326公里,通勤铁路线网总长808公里,设施系统完善且管理有序。2016年,上海竣工建筑面积累计达7481.18万平方米,是东京的4倍以上。目前,上海运行的地铁线路总长673公里,高速公路825公里,国省干线900多公里。

相比较而言,东京的城市建成规模较大,城市建设的成熟度较高。2010年上海世博会成为上海从“重建设”向“重管理”转变的一个标志,但上海的城市建设还在火热推进中。由于发展阶段的差异,以及建成规模的差距,东京已经由大规模建设转入全方位运营管理阶段,而上海则处于大规模建设和精细化管理并举的阶段,两地城市管理的基础和思路也不尽相同。


东京都城市管理体制机制的经验优势

3.1 城市管理体制扁平化

东京都与城市管理有关的机构包括都市整备局、环境局、建设局、交通局、水道局和下水道局。东京都的都市整备局作为综合管理部门,负责土地规划、基础设施建设、街道整治、建筑管理、住房经营等,对全都层面的规划、建设、管理能够统筹考虑,统一协调;建设局、交通局、环境局、水道局和下水道局负责其职责内设施的建设维护和管理。这从制度上实现了扁平化城市管理。


3.2 城市管理分工的专业化、市场化

3.2.1 管理分工的专业化。综合部门和专业管理部门的职能划分清晰,管理事项无交叉,专业部门负责专业化的管理。都一级和区市町村一级的管理分工清晰,管理事项基本没有交叉重叠。


3.2.2 管理执法的专业化。与上海的城市管理行政执法进行综合执法不同,东京都城市管理执法主要由各管理部门下设的事务所负责,属于专业执法,责任主体更加明确,执法内容更加清晰,执法程序更加规范,执法力量更加专业。


3.2.3 政府和市场的界限清晰。东京都的交通、水道和下水道直接由企业进行管理,将政府和市场的管理范畴划分得更加清晰。在道路养护方面,多家有资质的企业为全都服务,非上海各区各有自己的道路养护队伍,显得更加专业化,服务水平更高,同时也更适应市场机制。


3.3 实现都和区市町村财权和事权的高度统一

东京都在管理事权和财权的分配方面,较日本的一般道府县一级有较大的突破,特别对中心城部分事务采用集中管理方式,以提高效率。在事权方面,东京都将消防、公共下水道、水道、交通和公害管理等统一纳入都一级进行管理,将保健所、建筑确认等下放特别区。在财权方面,设置调整税,主要来源为区市町村的固定资产税、市町村民税法人税、特别土地保有税,将其作为共同财源。共同财源的45%,作为都一级事权的专项财源,专款专用;共同财源的55%与区市町村的其他财源,共同承担下放事务和区市町村各自职能内事务的支出。东京都在事权和财权等管理权力较上海更加自主化,实现了管理上的灵活性,也从制度上避免了上海在管理权力下放过程中遇到的事权和财权不对等的问题。


3.4 不同管理事项、管辖区域的管理机制差异

3.4.1通过设置事务所细化管理分区。东京都都一级管理机构通过管理需求下设事务所,实现对所辖地域的城市管理。不同机构的事务所设置数量不同,以灵活地适应管理需要,如都市整备局通过6个事务所进行管理,建设局通过15个事务所开展工作。


3.4.2 在中心城建立特殊城市管理机制。例如,保健所和建筑确认等权力仅下放给中心城的区。例如,为解决东京都垃圾处置市区分工长期不明确的问题,东京都政府和各区政府在2000年对部分地方自治法进行修改,明确了废弃物收运和处置的责任分工。从2000年开始,废弃物的收集运输和中间处置责任全部交由各区负责。为了更有效地处置废弃物,23个区联合建设了废弃物中间处置设施,并联合成立了一个特殊的地方政府联合团体“东京23个区清扫一部事务组合”,由这个组织来负责23个区的废弃物中间处置,废弃物填埋场的日常运行也委托“清扫一部”负责。


3.5 通过现代社会治理方式提高管理效能

3.5.1 引导居民参与监督建设运营。以垃圾处置为例,东京23个区的垃圾处置由清扫一部(焚烧厂)、居民代表、区政府三方组成的“运营协议会”和“建设协议会”,负责监督焚烧厂的运转安全、排放物是否超标等问题,并负责公布环境调查报告。各焚烧厂每年举办3场面向居民的交流会,就居民关心的问题进行意见交换。同时,东京都在街道清扫等方面也通过组织“梦想的道路”等活动广泛动员居民参与。


3.5.2 提高社区、非营利组织在垃圾治理中的作用。社区积极参与循环经济相关政策的制定,并在社区居民中对垃圾分类、循环利用进行宣传教育和推广。非营利组织为社区提供环境保护的教育及学习的机会,对政府及私营部门的行为进行监督,提交环保相关建议,为政府及公司管理者举办环保相关的研讨会。


3.5.3 延续落实生产者责任。东京都要求企业必须对产品全生命周期产生的环境负面影响承担责任,这使企业在研发新产品时倾向于生产能循环或再适用的商品,包括对使用过的产品进行回收利用,建立环境友好的垃圾管理,并为消费者提供产品环境信息(如环境标签、环境报告等)。工业垃圾主要由生产者承担管理责任,生产者必须为垃圾管理付费。正因为此,生产者开始积极对垃圾进行回收利用,或思考生产过程中如何减少垃圾产生,最终在工业垃圾生产者与工业垃圾回收之间建立双赢关系。显然企业延伸责任促使他们寻求更环保的技术及垃圾循环使用技术,从而又进一步带动相关技术部门的发展。


3.6 完善法规标准体系

3.6.1 通过立法推进。例如,在共同沟建设中,东京都自1919年首次提出建设共同沟的设想,由于高昂的建设费用,设想未能实现。1923年关东大地震后,东京都又开始试点三段建设地下共同沟,但仍然受到管线企业的强烈抵制。1952年新《道路法》的颁布,确认道路一体化设施中共同沟的地位;直到1963年颁布了《共同沟法》,明确了共同沟建设主体和费用分担机制,此后开始大规模的建设。


3.6.2 细化操作指导。例如,东京都文京区在垃圾分类过程中,列出分类一览表,将840多种常见生活物品进行资源、可燃、不可燃、粗大等归类,给出了投放注意事项,并针对粗大垃圾和可回收资源两类进行细致指导。东京都几乎所有区市町村都出台这类操作细则,极为有效地推动了东京都垃圾分类处置。


借鉴东京经验对上海城市管理体制机制的

优化建议

与上海相比,东京都更加扁平化的体制机制、更加专业化的管理执法、更加自主化的事权财权、更加社会化的管理力量、更加制度化的操作执行,更易发挥城市管理体制机制优势,推动形成精细化的城市管理格局。上海下一步优化城市管理体制机制可从以下方面展开:


4.1 深化上海城市管理体制改革

借鉴东京经验,上海城市管理还需要继续深化体制改革,形成适合上海的管理体制特色。上海城市管理体制改革需要重点解决以下问题:


4.1.1 明确综合部门和专业部门的管理职能。市住建委剥离具体管理事务,地下管线管理、绿色建筑管理等职能下放给所属企事业单位,具体负责各项管理法规、标准、规范、政策的制定,管理规划的编制,以及管理事务的统筹协调(特别是跨区域、跨部门事项)。各专业单位负责具体的专业化管理。


4.1.2 明确综合执法和专业执法的事项区分。一般性社会治安领域执法继续由城管进行综合执法,如在跨门店、占道经营等。专业性较强的领域,建议进行专业执法,或联合执法,如破坏承重结构装修、违规悬挂店招店牌广告等。


4.1.3 优化城市管理市、区分工。建议将中心城区的部分管理事务由市级统筹管理,如道路养护、河道治理,可借鉴东京都“清扫一部”事务组合,成立专门的养护、治理机构,统一养护治理标准,加强跨区域的协调、落实责任主体,优化管理体制。


4.1.4 研究减少管理层级的可能性。按照管理范围大小,东京都的区市町村与上海的街镇规模基本相当,研究以上海的街镇为基本管理层级,将部分管理职能直接落实到街镇;发挥各区跨街镇管理事项的统筹协调功能。。


4.1.5 划清政府管理和市场参与界限。列出城市管理事项中可进行市场化的管理事项,如管理界面的日常巡查等,明确需要进行巡查的管理事项和管理岗位设置,向有资质的管理企业购买服务,有序有效地推进城市管理的市场化进程。


4.2 优化上海城市管理机制

4.2.1 推进城市管理市场化进程。改变现阶段城市养护作业各区各自为政的方式,建议由市级部门牵头或各区联合,通过招投标或设立资质门槛等方式遴选全市的养护作业企业,以提高养护企业的整体水平。


4.2.2 加快城市管理立法进程。加快地下管线管理、地下综合管廊管理、架空线入地管理、房屋安全管理、城市精细化管理等领域立法进程,为推动形成精细化的城市管理格局提供立法保障。借鉴东京都《轻犯罪法》,研究上海在城市管理领域使用轻罪处罚的立法可行性。


4.2.3建立管理标准规范定额滚动机制。目前,上海许多城市管理标准、规范、规程等由于修订年代较早,对现阶段城市管理的指导性不强,甚至起了阻碍管理的作用。例如,1988年发布实施的《上海市城市道路与地下管线施工管理暂行办法》,曾于1997年修订并重新发布,沿用至今。其中,对损坏地下管线的处罚一直维持不超过3万元的标准,导致今天难以形成震慑力,掘路破坏管线的情况屡有发生。建议适时地根据最新管理问题和管理要求修订管理标准、规范、规程,并形成滚动修订的机制。建议借鉴东京都垃圾处置等管理机制,研究出台针对新出现问题的管理操作手册,使其对管理人员、执法人员、协管人员和市民均具有实际指导作用。


4.2.4 加快完善资金管理机制。进行城市管理体制改革,使事权与财政相适应。研究市、区税源分成调整机制,在城市管理方面根据中心城区、郊区、街镇的管理职能进行相应的财源划分,使事权与财权相对应。建议将城市管理的资金与城市投资,特别是固定资产投资等指标挂钩,研究建立后城市建设时代城市管理资金的增长机制。


4.3 形成全社会共同参与的城市建设管理格局

4.3.1 推行和完善社区自治制度。发挥基层组织自治共治作用,按照“专业化、职业化”的要求推进社区社会工作者队伍建设。完善居/村委员会职能,进一步强化居/村委会在社区自治中的引导作用。


4.3.2 鼓励社会组织参与城市管理。通过加大政府购买服务力度,加快参与城市管理领域向社会组织开放风险评估,并制定参与清单,用好城市网格化平台为社会组织参与城市管理提供精准方向,发挥好社会组织作为城市管理需求发现者、城市管理服务提供者、基层管理诉求传递者和管理公共冲突调节者的角色。

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